“国务院“十二五”医改规划全文”

深化“十二五”期间医药卫生体制改革规划和实施方案医药卫生体制改革是贯彻落实科学快速发展观、加快经济快速发展方式转变的重要实践，是建设现代国家、保障改善民生、促进社会公平正义的重要举措，是勾结经济社会行业的综合改革。 “十二五”时期是深化医药卫生体制改革的攻坚阶段，也是建立基本医疗卫生制度的重要时期。 为了巩固和扩大前阶段的改革成果，实现全年人人享有基本医疗卫生服务的既定目标，《中华人民共和国国民经济和社会快速发展第十二个五年计划纲要》和《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》〔2009〕6号〕 本计划首先确定了-年医药卫生体制改革的阶段目标、改革要点和首要任务，是今后四年深化医药卫生体制改革的指导性文件。

一、计划背景自2009年4月深化实施医药卫生体制改革以来，在党中央、国务院的领导下，各地区、各有关部门认真贯彻中央的决策部署，根据保基本、强基层、建设机制的基本情况，完善政策，健全制度，增加投入，提出了五个要点 覆盖城乡居民整体的基本医疗保障制度(以下简称基本医疗保险)框架基本形成，职工基本医疗保险)和城镇居民基本医疗保险)以下城镇居民医疗保险)和新型农村合作医疗)以下新农合)参保人数达到13亿人，筹资和保障水平明显提高， 初步建立了国家基本药物制度，政府运行基层医疗卫生机构全部实施基本药物零售率销售，打破以药品安全保障明显加强的“药物补充医生”机制为核心的基层医疗卫生机构综合改革，形成维护公益性、调动积极性、保障可持续发展的新机制， 覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系制度基本完成，2200多家县级医院和3.3万多家城乡基层医疗卫生机构改造，中医药服务能力逐渐增强，全科医生制度建设开始。 基本公共卫生服务均等化水平不断提高，10种国家基本公共卫生服务免费面向城乡居民提供，国家重大公共卫生服务项目全面实施。 公立医院改革试点工作积极推进，以政事分离、管理运营分离、医药分离、营利性与非营利性分离(以下简称“四分离”) )为中心进行体制机制创新，全面推开了惠及平民的人民的措施，多用途医疗稳步推进。 各级政府对医药卫生工作的认识和执行力明显提高，实践经验和方法不断丰富，支持医药卫生体制改革的社会氛围正在形成。 三年的改革实践表明，医药卫生体制改革方向正确、路径清晰、措施有力，特别是在基层取得了显著成效，改善了人民群众就医的公正性、可能性、便利性，缓解了看病难、看病贵问题，医药卫生体制改革促进经济社会快速发展的作用

医药卫生体制改革是一项漫长而艰巨、复杂的系统工程。 冷静看来，当前医药卫生体制改革还存在一些突出的矛盾和问题，特别是随着改革向纵深推进，优势结构深入调整，体制性、结构性等深层次矛盾集中暴露，改革难度明显加大。 医疗保障制度建设需要进一步加强，基本药物制度需要进一步巩固和完善，公立医院改革需要深化扩大，推进社会力量进行医疗保健仍需加大力度，人才队伍总量和结构性矛盾依然突出，政府职能转变 并且，随着经济社会进入新的快速发展阶段，工业化、城市化、农业现代化、经济全球化和老龄化进程的加快，城乡居民健康诉求不断提高，呈现出多层次、多样化的优势，介于卫生资源供给约束和卫生诉求的日益增加之间 疾病谱的变化、医药技术的创新、重大传染病防治和卫生费用的快速增长等，对优化资源配置、扩大服务供给、转变服务模式、合理控制费用和提高管理能力等提出了更高的要求。 要应对这些问题和挑战，必须不断进行改革。

“十二五”时期在深化医药卫生体制改革过程中受到前启后，在认真总结经验的基础上，进一步加强组织领导，发挥制度特点，基层综合改革取得重大进展，拉动经济持续高速发展的有利时机，不断聚集和扩大社会共识， 必须基本完成符合我国国情的基本医疗卫生制度，为人人享有基本医疗卫生服务打下坚实的基础。

二、总体要求和首要目标(一)总体要求。 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学快速发展观，以《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发( 2009 ) 6号)精神为中心，重申将基本医疗卫生制度作为公共产品提供给全民的核心理念， 在建设机制的基本大体上，坚持以重复预防为主、以农村为要点、重构中西医的方针以维护和增进全体人民的健康为宗旨，以基本医疗卫生制度建设为核心，统筹部署、突出重点，循序渐进地推进医疗保障、医疗服务、公众 要进一步深化药品供应和监管体制等行业综合改革，在全民基本医疗保险建设、基本药物制度的巩固和公立医院改革方面力求突破要点，加强全民基本医疗保险的基础性作用，优化医疗服务的公益性，重构药品生产流通秩序，、 提高医药卫生体制运行效率，加快形成人民群众“病有医”的制度保障，不断提高人民整体健康水平，让人民群众分享改革快速发展的成果。

(二)首要目标。 加快推进了基本医疗卫生制度建设，进一步健全了以基本医疗保障为主体的多层医疗保障体系，通过福利制度等改革，保障能力和管理水平得到了明显提高。 基本药物制度不断完全加强，基层医疗卫生机构运行新机制比较有效发挥作用，基本医疗和公共卫生服务能力同时增强； 县级公立医院改革取得阶段性进展，城市公立医院改革有序展开； 卫生资源配置不断优化，社会力量医疗工作取得积极进展。加强了以全科医生为要点的人才队伍建设，基层人才紧缺状况得到了比较有效的改善，中医药服务能力进一步加强； 药品安全水平不断提高，药品生产流通秩序逐渐规范，医药价格体系逐渐整理； 医药卫生新闻化水平明显提高，监管制度不断完善，对医药卫生的监管得到加强。

到了2020年，基本医疗卫生服务更加公平，服务水平和效率明显提高； 卫生费用增长得到合理控制，政府卫生投入增幅高于经常性财政支出增幅，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐渐提高，群众负担明显减轻，个人卫生支出占卫生总费用的比重降至30%以下，看病难、看病贵问题得到比较有效的缓解 人均预期寿命达到74.5岁，婴儿死亡率降至12‰以下，孕产妇死亡率降至22/10万以下。

三、加快健全全民医疗保险体系，逐步发挥全民基本医疗保险的基础作用，把要点从扩大范围转变为提高质量。 通过支付制度改革，加大医疗保险经办机构和医疗机构控制医疗费用激增的责任。 继续在提高基本医疗保险参保率的基础上，稳步提高基本医疗保障水平，着力加强管理服务能力，切实处理危重患者的医疗费用保障问题。

(一)巩固和扩大基本医疗保险覆盖范围。 职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农协3项基本医疗保险参保率同比上升3个百分点。 要点关闭农民工、非公有制经济组织职工、灵活就业人员、破产公司离退休人员和困难公司职工的参保工作。

(二)提高基本医疗保障水平。 年，城镇居民医保和新农合政府补助标准提高到人均年360元以上，个人缴费水平相应提高，探索建立与经济快速发展水平相适应的筹资机制。 职工医疗保险、城镇居民医疗保险、新型农协政策范围内的住院费用支付比例均达到75%左右，明显缩小了与实际住院费用支付比例的差距； 进一步提高最高支付限额。 城镇居民医保和新农合门诊统一覆盖所有统一地区，支付比例上升到50%以上； 稳步推进职工医保门诊统一。

(三)完善的基本医疗保险管理体制。 加快建立统筹城乡的基本医疗保险管理体制，探索整合职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合制度的管理功能和经营资源。 有条件的地区正在探索建立城乡统一的居民基本医疗保险制度。 根据管理运营的划分大体上要完善基本的医疗保险管理运营机制，确定规定职责，进一步落实医疗保险运营机构的法人自主权，提高运营能力和效率。 在确保基金安全和比较有效监管的前提下，鼓励政府以购买服务的方式，委托合格的商业保险机构运营各种医疗保障管理服务。

(四)提高基本医疗保险管理服务水平。 推进基本医疗保险和医疗救助的即时结算，患者就医只支付自负部分的费用，其余费用由医疗保险经办机构和医疗机构直接结算。 建立异地医疗费用及时结算机制，年全面实现统筹区域内和省内医疗费用异地及时结算，初步实现跨省医疗费用异地及时结算； 牢固建立基本医疗保险和医疗救助结算的联系。 完善医疗保险关系转移接续政策，基本实现职工医疗保险制度内的区际转移接续，推进各基本医疗保险制度之间的衔接。 加快建立具有基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督等复合功能的医疗保险新闻系统，实现与定点医疗机构新闻系统的对接。 积极宣传医疗保险就诊“一卡通”，方便投保人就诊。

加强基本医疗保险基金的收支管理。 职工医疗保险基金余额过多的地区必须将余额降至合理水平，城镇居民医疗保险和新农合基金多次必须维持当年收支平衡的大致情况，在余额过多的地区，可以结合实际的积分提高高额医疗费用的支付水平。 加强基本医疗保险基金的互助和风险防范能力，实现市级统筹，逐步建立省级风险调整金制度，积极推进省级统筹。 完善基本医疗保险基金管理监督和风险防范机制，防止基本医疗保险基金透支，保障基金安全。

(五)改革完善的医疗保险支付制度。 大力改革医疗保险支付方式，结合疾病临床路径实施，全国积极推进分病支付、首付、总额预付等，加强医疗保险对医疗行为的激励约束作用。 医疗保险建立统一区域内医疗费用增长的约束机制，制定医疗保险基金支出总体控制目标，分解为定点医疗机构，将医疗机构控制医疗费用增长和个人负担定额控制情况纳入医疗保险等级评价体系。 积极推进医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制和采购服务收费机制的建立。 医疗保险支付政策进一步向基层倾斜，鼓励采用中医药服务，吸引群众小病到基层就诊，促进分级诊疗制度的形成。 将符合资质条件的非公立医疗机构和零售药店纳入医疗保险定点范围，将医疗保险对医疗机构医疗服务的监管逐步扩展到医务人员医疗服务行为的监管上。 加强对定点医疗机构和零售药店的监管，加大对诈骗行为的处罚力度。

(六)完善城乡医疗救助制度。 增加救助资金投入，夯实医疗保障基础。 支持最低生活保障家庭、五保户、重度残疾人、城乡低收入家庭参加城镇居民医疗保险和新农合。 取消医疗救助发放线，上调封顶线，将医疗救助在救助对象政策范围内住院的比例提高到70%以上。 在实施试点的基础上，全面推进重特大疾病救助工作，着力抢救重特大疾病。 对无负担能力患者发生的急救医疗费通过医疗救助基金、政府补助等途径处理。 促进社会力量快速发展慈善医疗救助。 鼓励工会等社会团体开展各种形式的医疗合作活动。

(七)积极快速发展商业健康保险。 完善的商业健康保险产业政策，鼓励商业保险机构迅速发展基本医疗保险以外的健康保险产品，积极引导商业保险机构开发长时间护理保险、特殊大病保险等险种，满足多元化的健康诉求。 鼓励公司、个人参加商业健康保险和各种形式的补充保险，落实税收等相关优惠政策。 简化理赔手续，方便群众结算。 加强商业健康保险监管，促进其规范快速发展。

(八)探索建立重特大疾病保障机制。 逐一发挥基本医疗保险、医疗救助、商业健康保险、各种形式补充医疗保险和公益慈善活动的协同互补作用，切实处理危重疾病患者疾病造成的贫困问题。 在提高基本医疗保险最高支付限额和高额医疗费用支付比例的基础上，统筹协调基本医疗保险和商业健康保险政策，积极探索利用基本医疗保险基金购买商业大病保险和建立补充保险等方法，提高重特大疾病的保障水平有了成效。 加强与医疗救助制度的联系，加大对低收入大病患者的救助力度。

四是巩固基层医疗卫生机构完整的基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制，持续扩大基层医疗卫生体制改革成效，完善国家基本药物制度，深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、药品供应和人事分配等方面的综合改革，继续为基层服务

(一)深化基层医疗卫生机构综合改革。 完善基层医疗卫生机构编制管理、补偿机制、人事分配等方面的综合改革措施，巩固基层改革成效。 健全基层医疗卫生机构稳定长期多渠道补偿机制，地方政府将对基层医疗卫生机构的专项补助和经常性收支差额补助纳入财政预算，及时充分实施，中央财政建立基本药物制度全面实施后对地方的经常性补助机制，纳入预算 加快正常诊疗费和医疗保险支付政策，确保基层医疗卫生机构正常运行。 在健全绩效考核和考核机制，顺利实施绩效工资的基础上，有条件的地区适当提高奖励性绩效工资比例，多次多劳多得，取得优异成绩，向关键岗位、业务骨干和有突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距，

(二)扩大基本药物制度的实施范围。 巩固政府运行基层医疗卫生机构实施基本药物制度的成果，落实基本药物全部配备采用和医疗保险支付政策。 有序推进村卫生室基本药物制度的实施，落实基本药物制度的各项政策，同时落实对农村医生的各项补助和支持政策。 非政府运营基层医疗卫生机构时，各地政府可以结合实际，采取购买服务的办法，将其纳入基本药物制度的实施范围。 鼓励公立医院和其他医疗机构优先采用基本药物。

(三)完整的国家基本药物目录。 根据各地基本药物的采用情况，优化基本药物的品种、分类，适当增加慢性病和儿童用药品种，减少采用率低、匹配率低的药品，保持合理的基本药物数量，更好地满足大众的基本药物诉求。 年调整国家基本药物目录，及时公布。 逐步规范基本药物的标准剂型、规格、包装。 基本药物由省级人民政府统一增补，不得将增补权限下放给市、县或者基层医疗卫生机构。 必须合理控制补充药品的数量。

(四)规范基本药物采购机制。 基本药物以省为单位网上集中采购，实行招聘一体化、价格谈判、双信封制、集中支付、全程监测等采购政策。 重复质量优先、价格合理，进一步完善基本药物的质量评价标准和评价方法，降低虚高的药价，低价不引发恶性竞争，确保基本药物的安全性是有效的，供应及时的。 建立省单位基本药物集中采购和录用管理体系，明显提高基本药物的录用监督管理能力。 对垄断品种和多次集中采购的价格基本稳定、市场供应充足的基本药物，试行国家统一定价。 用量少，临床所需的基本药物可以通过招标以定点生产等方式确保供应。 对达到国际水平的仿制药，在定价、招标采购方面给予支持，督促公司提高基本药物质量。 提高基本药物生产技术水平和供应保障能力，完善基本药物储备制度。 要加强基本药物的质量监督管理，所有基本药物的生产、经营公司都必须纳入电子监督管理。

(五)提高基层医疗卫生机构的服务能力。 根据填满的补充大致情况，继续支持村卫生室、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设，年基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。 重点实施具有对比性和实用性的培训计划，如继续加强基层驻地协调员培训，使其具有全科医学优势，促进基本药物的采用等。 进一步规范基层医疗卫生机构的用药行为。 鼓励基层医疗卫生机构采取积极的服务、上门服务等方法，开展巡回医疗，推进服务重点下沉，将服务文案转化为基本医疗和基本公共卫生服务。 建立分级诊疗、双向转诊制度，积极推进基层首诊责任制试点工作。 明显提高基层医疗卫生机构急诊诊疗量占急诊诊疗总量的比例。

巩固农村医疗卫生服务网的底线。 完整的乡村医生补偿，养老政策。 加强农村医生培训和后备力量建设，逐步推进农村医生向执业助理医生的转换，鼓励通过有条件的地区岗前培训、学历提升、岗位培训等方式加强农村医生的能力建设。 积极推进乡镇卫生院和村卫生室一体化管理。

(六)推进全科医生制度的完善。 以建立全科医生制度为坚强基层重要措施，通过规范化培训、调职培训、执业医师招聘和特勤设置等方法加强全科医生队伍建设，到2007年为基层医疗卫生机构培养全科医生15万人以上，城镇居民1万人有2名以上全科医生，各乡镇卫生院有全科医生。 积极推进家庭合同医生服务模式，建立全科医生与居民合同服务的关系，为居民提供连续的健康监护服务。

(七)促进人才向基层流动。 进一步鼓励完全关联政策措施，吸引医务人员到基层服务。 建立上级医院和基层医疗卫生机构之间的人才合作交流机制，探索县(市、区)地区人才灵活流动的方法，促进县(县)乡的人才联动。 开展免费医学生岗前培训，实施全科医生专项执业计划，充实基层人才队伍。 严格执行城市医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前在农村累计服务一年以上的政策。 鼓励大医院退休医生在基层和农村工作。 对为贫困边远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，实行津补贴政策或给予必要的补贴。

(八)加快推进基层医疗卫生机构新闻化。 在试点的基础上，以省为单位，建立覆盖基本药物供应、居民健康管理、基本医疗服务、绩效考核等功能的基础医疗卫生新闻体系，提高基础医疗卫生服务水平。 到了2020年，基础医疗卫生新闻系统基本上覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。